Dossier: Goed Bestuur en Governance

Lessen uit Amarantis en BOOR

In de Media en in de Publieke Opinie wordt er veel aandacht besteed aan schandalen zoals die van Vestia en andere woningcorporaties, De Nederlandse Zorgautoriteit, etc, waarbij er ook sprake is van schandalen in het Onderwijs. Steeds meer worden bestuurders persoonlijk aansprakelijk gesteld voor wanbeleid. Zie een uitzending van Omroep Max “Hollandse Zaken” onder https://www.npo.nl/hollandse-zaken/18-06-2014/POW_00789924

Zie voor Amarantis:

en

Twee zaken van ‘bad governance’ die in 2012 veel stof hebben doen opwaaien, BOOR en Amarantis, zijn in twee heldere onderzoeksrapporten be­schreven. Puntsgewijs wordt aangegeven waar het mis ging in de ‘checks and balances’ van goed bestuur en de consequenties wan­neer besturen niet ‘in control’ zijn,en de raad van toezicht het laat liggen. Zoals zo vaak zijn deze incidenten aanleiding voor nieuw beleid en nieuwe wetgeving, en dus hebben beide casus ook een ‘olievlekwerking’ voor de hele sector. Notie nemen van de lessen uit deze twee gevallen is dus zeker aan te bevelen.

De centrale vraag in het rapport .Autonomie verplicht van de commis­sie Van Rijns was na te gaan “welke financiële beslissingen, inves­teringsbeslissingen of andere bestuursbeslissingen tot de financië­le problematiek hebben geleid en op welke wijze deze beslissingen tot stand zijn gekomen”, Naast foute financiële beslissingen was de besturingsstructuur dermate onoverzichtelijk en gedecentraliseerd, dat het overzicht volledig zoek was. Belangrijk is dat de commissie naast een relaas over hoe het mis ging, ook normatieve uitspraken doet over goed bestuur en de wijze waarop de inrichting van de rechtspersoon en verdeling van verantwoordelijkheden moet plaats­ vinden. De commissie stelt: “[…] een bestuur [staat} niet alleen in het teken […] van het bepalen van de bestuurlijke inrichting, van het formuleren van posities en verantwoordelijkheden, van het op­stellen van jaarstukken, maar een bestuur dat vooral in het teken staat van het daadwerkelijk nemen van verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en continuïteit van het onderwijs in de klas. Daarbij past het naar de mening van de commissie niet te kiezen voor aansturingsmodellen waarmee deze ultieme verantwoordelijkheid wordt ‘weggeregeld’ in de organisatie. Een bestuur moet staan voor zijn opdracht en vandaar uit sturing geven aan het onderwijs, zo­danig dat het onderwijsgevend personeel kan staan voor kwaliteit”.

De commissie lijkt hier niet te kiezen voor het subsidiariteitsbegin­sel (bevoegdheden in beginsel zo laag mogelijk in de organisatie leg­gen, zoals bijvoorbeeld vastgelegd in de code goed bestuur po. arti­kel 8 lid 2), maar juist voor een strakkere centrale aansturing. Wanneer het bevoegd gezag (eind)verantwoordelijk is voor de kwa­liteit van het onderwijs (zie b.v. artikel 10 WPO) dan is het delege­ren, het zelfstandig overdragen van bevoegdheden die afbreuk doen aan die eindverantwoordelijkheid, volgens de commissie dus niet aan de orde. Een grens aan de delegatie van bevoegdheden van het bevoegdgezag dus. De raad van toezicht functioneerde ook niet naar behoren; er werden wel kritische vragen gesteld, maar er werd niet ‘doorgepakt’. “De functioneringsgesprekken die door de raad met de leden van het college van bestuur werden gevoerd, waren onvol­doende scherp en te weinig voorzien van concrete afspraken over te behalen resultaten” aldus de commissie.
Wanneer we de onderzoeken naar implementatie van goed bestuur en de onderzoeksrapporten naar de inci­denten overzien, is te concluderen dat men op weg is om goed intern toezicht vorm te geven, maar dat die weg nog vol met gaten en kuilen zit. Kleine schoolbesturen hebben daarbij het risico dat er te weinig werk kan wor­den gemaakt van goed bestuur, maar grote besturen heb­ben ook risico’s; te onoverzichtelijke structuren, teveel bevoegdheden die worden overgedragen aan kleinere een­heden.

De commissie komt tot forse aanbevelingen voor de bestuurlijke in­richting van scholen in het mbo en vo. Het tweede rapport inzake Amarantis, onder voorzitterschap van oud-Kamerlid Halsema van februari 2013 heeft nog nader onderzoek gedaan naar mogelijke frauduleuze handelingen. Conclusie is dat op één incident na, dat nader zal worden uitgezocht door het OM, er is gehandeld binnen de kaders van de wet, maar toch vindt de commissie Halsema dat de ontwikkeling van professioneel en ethisch handelen nadere in­vulling behoeft. Dat zou bewerkstelligd kunnen worden door het afleggen van een eed door bestuurders, maar ook door het ‘inter­naliseren’ van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals de bevoegdheden alleen gebruiken waarvoor ze bedoeld zijn, het consistent toepassen van de regels etc. Zaken die overigens nu al – voor zover het openbaar onderwijs betreft -verplicht zijn voor het openbaar onderwijs krachtens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de Awb, en voor het bijzonder onderwijs zijn af te leiden uit het BW (b.v.artikel 2:9, eerste lid BW inzake de verplichting tot behoorlijke taakvervulling) .

Een ander incident dat de bestuurlijke gemoederen beroerde was de situatie rond het verzelfstandigd openbaar onderwijs in Rotterdam (BOOR).Dit bestuur is ondergebracht in een stichting ex artikel 48 WPO, met een one-tier bestuur. In het rapport Evaluatie Stichting BOOR werd het functioneren van het algemeen bestuur tegen het licht gehouden. Geconstateerd werd dat er (ook hier) geen functioneringsgesprekken met de leden van het college van bestuur waren gevoerd en dat er geen profielschetsen voor nieuwe leden voor het college van bestuur en algemeen bestuur waren opgesteld. In het algemeen bestuur was geen lid opgenomen met financiële expertise. In de statuten was vastgelegd dat de ta­ken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het algemeen bestuur uitgewerkt zouden worden in een bestuursreglement, het­geen echter nooit was gebeurd. Door het ontbreken van sturings­ informatie kon het toezicht niet adequaat uitgevoerd worden. Net als bij Amarantis was sprake van een diffuse bestuurlijke situatie. Bevoegdheden, verantwoordelijkheden en sturing waren kenne­lijk dermate onhelder dat rectoren en locatiedirecteuren het col­lege van bestuur veelal niet als helder, richtinggevend, bestuur­lijk aanspreekpunt ervoeren. De commissie onder leiding van Job Cohen heeft in een rapport neergelegd hoe het bestuur en de lij­nen met het interne toezicht (maar ook de gemeenteraad als eind­verantwoordelijke voor het aanbod aan openbaar onderwijs) ver­beterd kunnen worden. Om zicht te blijven houden op de financiën van de stichting door de gemeenteraad is aanbevolen geen overstap te maken naar het raad van toezicht-model, omdat dan de raad van toezicht het goedkeuringsrecht heeft op de begro­ting, en niet langer de gemeenteraad (zie artikel 48 lid 12 WPO). De commissie pleit voor een wetswijziging die het mogelijk maakt dat ook in het raad van toezicht-model het goedkeuringsrecht van begroting en jaarrekening bij de gemeente(raad) kan liggen. In de Rotterdamse situatie moet met name de relatie tussen algemeen bestuur en gemeenteraad duidelijk worden; er is sprake van een ‘getrapt’ toezicht door degemeenteraad . In eerste instantie is het AB het aanspreekpunt (bijvoorbeeld bij de bespreking van het jaar­ verslag). Directe lijnen tussen de gemeente en het uitvoerend be­ stuur vertroebelen een heldere rolverdeling. Ook wordt aanbevo­len de profielen van het algemeen bestuur uit te werken, toezichthouders te selecteren op financiële expertise en ook de medezeggenschapsraad beter in positie te brengen (deze kon feitelijk geen weerwoord geven op het college van bestuur, omdat het middenmanagement gesprekspartner was). Opmerkelijk is dat de commissie – in tegenstelling tot de commissie die Amarantis on­derzocht – wel pleit voor een subsidiariteitsprincipe om de afstand tussen bestuur en werkvloer te verkleinen (aanbeveling 15). Verder wordt aanbevolen de gaten in de ‘hardware’ van de governance (re­glementen, inrichten auditcommissie bij het AB, naleven codes etc.) alsnog op te vullen. Het rapport geeft goed aan waar zaken uit het spoor kunnen lopen op het moment dat verzelfstandiging niet goed wordt ‘afgehecht’; wanneer de verantwoordingsrelatie tussen verzelfstandigd bestuur en gemeente(raad) niet omschre­ven is, en het bestuur en GMR niet toegerust ûjn voor hun taken.

Wanneer we de onderzoeken naar implementatie van goed bestuur, en de onderzoeksrapporten naar de incidenten overzien, is te con­cluderen dat men op weg is om goed intern toezicht vorm te geven, maar dat die weg nog vol met gaten en kuilen zit. Kleine schoolbe­sturen hebben daarbij het risico dat er te weinig werk kan worden gemaakt van goed bestuur, maar grote besturen hebben ook risico’s; te onoverzichtelijke structuren, teveel bevoegdheden die worden overgedragen aan kleinere eenheden.

Concluderend kan gesteld worden dat, post-Amarantis, het interne toezicht en het bestuur hoe dan ook strakker georganiseerd moet worden,dat het interne toezicht professioneler en ook harder moet ingrijpen wanneer dat nodig is. De trend is dat het intern en ex­tern toezicht naar elkaar toegroeien, De onafhankelijkheid en de deskundigheid die de Inspectie kenmerkt, schept het verwachtingspatroon voor het interne toezicht. Dit betekent dat deeis eisen en (maatschappelijke en juridische) verwachtingen aan de professionaliteit van het intern toezicht worden opgeschroefd; de opdracht voor de (juridische) praktijk.is de inrichting en de samenstelling van bestuur” en toezicht nog eens goed onder de ‘juridische risico­scanner’ te leggen.

Samengevat zal het internetoezicht voor de nabije toekomst:

1. meer, brede, en verdiepte kennis en vaardigheden in huis moe­ten hebben (financieel, maar ook in onderwijsopbrengsten);
2. alerter moeten reageren bij signalen dat de continuïteit in ge­vaar is(proactiever moeten optreden,na moeten denken over de relatie met het externe toezicht);
3. moet letten of het bestuur niet alleen handelt naar de letter van de wet, maar ook handelt conform professionele en ethische nor­men, vanuit het besef dat er sprake is van een maatschappelij­ke instelling die bekostigd wordt met publieke middelen.

Dit vereist een ‘scan’ van o.a.:

• de profielen en de selectie van toezichthouders (zijn deze nog adequaat; hoe worden toezichthouders aangeworven, welk se­lectieproces?);
• invulling van de werkgeversrol en toetsingskader functioneren van de bestuurder (welke resultaatgerichte afspraken zijn gemaakt? Welk.normen kader wordt gehanteerd? Is dit duidelijk gecommuniceerd met de bestuurder(s)?);
• positionering en verantwoordelijkheid van het interne toezicht ten opzichte van het CvB, management, accountant en medezeggenschap (zijn de statuten en reglementen duidelijk?Wordt er niet teveel en te ruim aan bevoegdheden gemandateerd?Kan het CvB zijn eindverantwoordelijkheid nemen? In welke mate en op welke wijze is/wordt de MR betrokken?);
• toetsing van besluiten door het college van bestuur, maar ook van de raad van toezicht zelf, op beginselen van behoorlijk be­stuur, resp.behoorlijk toezien.

Wanneer er sprake is van (verzelfstandigd) openbaar onderwijs zal tevens uit de statuten, reglementen en mogelijk andere afspraken duidelijk moeten zijn welke rol de gemeenteraad (nog) heeft.Dit is eens temeer van belang bij een constructie met een raad van toe­zicht.

Uit School en Wet april 2013, door Prof. mr. P.W.A. Huisman.

U kunt het volledige artikel downloaden.via deze link: School en Wet april 2013 Kroniek Goed Bestuur in het Post-Amarantis Tijdperk